America Latina & Europa: trasformare la crisi in un’opportunità per riformare e rilanciare il commercio internazionale

di Enrico Petrocelli

Uno degli effetti economici più pesanti che la pandemia da COVID-19 sta portando con sé è un drammatico shock simmetrico di domanda e di offerta sui mercati internazionali che si prefigura per dimensioni ed estensione geografica senza precedenti nella storia recente.

Secondo le prime stime dell’Organizzazione Mondiale del Commercio (WTO) nel 2020 si registrerà una contrazione del commercio mondiale tra il 13 e il 32 %, maggiore di quella già molto dura che produsse la crisi finanziaria internazionale del 2007-2009.

Un impatto negativo che si farà sentire di più in alcune regioni rispetto ad altre: l’America Latina – che è già oggi la regione con gli indici di disuguaglianza più alti al mondo – rischia di essere in cima alle statistiche sia in termini di riduzione delle importazioni (con una frenata che potrebbe oscillare tra -22,2% e -43,8%, la più grave rispetto a tutte le altre regioni del mondo), sia quanto a recessione economica e contrazione del prodotto interno lordo (tra -4,3% e -11%).

La Commissione economica delle Nazioni Unite per l’America Latina e i Caraibi (CEPAL) stima per il 2020 un aumento di disoccupati nel continente latinoamericano pari a 11,6 milioni rispetto al 2019, una riduzione delle esportazioni dalla regione pari a -10,7%, un aumento della popolazione in condizioni di povertà da 186 a 214,7 milioni e da 67,5 a 83,4 milioni per quella in stato di estrema povertà.

I pesanti effetti di un ciclo recessivo su scala globale si sommeranno ad alcune tendenze internazionali in atto, come l’interruzione delle catene del valore a causa della pandemia, una riduzione del volume degli investimenti diretti esteri, il crescente decoupling economico e tecnologico tra grandi potenze, una diffusa tentazione protezionistica e un sistema produttivo internazionale più segmentato e meno dipendente dalla specializzazione produttiva di singoli paesi.

Anche in questo caso, l’America Latina si troverà in una posizione particolarmente scomoda, a causa di una struttura produttiva di gran parte dei paesi della regione costituita al 99% da micro, piccole o medie imprese, con produzioni a basso valore aggiunto e contenuto tecnologico, organizzate su una logica economica di mero sfruttamento e di rendita, e non strutturate in filiere industriali capaci di competere adeguatamente sui mercati internazionali.

Sarà dunque innanzitutto nell’interesse dei paesi latinoamericani rilanciare quanto prima un sistema del commercio internazionale il più possibile fluido e aperto. Ma lo stesso interesse è condiviso sull’altra sponda dell’Atlantico, visto che l’Unione Europea rappresenta il terzo partner commerciale per l’America Latina, avendo registrato nel 2018 scambi complessivi in beni per oltre 225 miliardi di euro e in servizi per oltre 100 miliardi di euro.

E tuttavia, la vera sfida sarà trasformare la crisi in un’opportunità non solo per rilanciare lo scambio di merci su scala globale, ma anche per promuovere un nuovo e più ambizioso sistema multilaterale di istituzioni e regole condivise sul commercio internazionale che favorisca una concorrenza leale e la riduzione di barriere unilaterali o asimmetriche nell’accesso ai mercati stranieri.

Alcuni segnali importanti sono giunti dall’ultima riunione dei ministri del commercio del G20 sia sul breve termine (a partire dall’impegno ad evitare indebite restrizioni alle esportazioni tanto di materiale medico-sanitario, quanto di prodotti della filiera agroalimentare), sia sul lungo periodo (a partire dalla riforma del WTO e dal sostegno ad un sistema multilaterale in grado di dare stabilità e prevedibilità ai flussi commerciali internazionali, nonostante i diversi punti di vista presenti in seno allo stesso G20).

Ma non si può ignorare come il futuro del commercio internazionale sarà innanzitutto e in larga misura determinato dagli sviluppi nella competizione globale sempre più accesa tra USA e Cina, che negli ultimi anni ha già condotto ad una vera e propria guerra dei dazi inaugurata nel marzo 2018 dal Presidente Trump, seguita da un’escalation di reazioni cinesi, fino al Phase One Trade Deal di gennaio 2020, un primo compromesso per provare a garantire un maggiore equilibrio nelle bilance commerciali tra le due potenze (con un impegno cinese ad incrementare di 200 miliardi di dollari gli acquisti di beni e servizi americani nei prossimi 2 anni, a fronte di una riduzione delle tariffe doganali statunitensi su prodotti cinesi per 120 miliardi di dollari).

Nel mondo post COVID-19 e in vista delle presidenziali USA di novembre, il confronto tra americani e cinesi in materia commerciale continuerà a svilupparsi tra compromessi tattici e reciproche ritorsioni nell’ambito di un’agguerrita e più ampia competizione strategica.

In un contesto potenzialmente così polarizzato, tanto l’Unione Europea, quanto l’America Latina possono invece contribuire a dare forza ad un approccio cooperativo e multilaterale in materia commerciale.

E non a caso, Europa e America Latina sono già protagoniste di un’iniziativa comune per fronteggiare la crescente paralisi istituzionale e la perdita di credibilità ed efficacia dell’Organizzazione Mondiale del Commercio (WTO).

L’Unione Europea e altri 18 paesi tra cui Brasile, Cile, Colombia, Costarica, Guatemala, Messico e Uruguay, si sono fatti promotori della creazione in pochi mesi di un meccanismo provvisorio per la risoluzione delle controversie commerciali (Multi-party Interim Appeal Arbitration Arrangement - MPIA) che includa anche uno strumento di appello indipendente ed imparziale presso il WTO. Questo meccanismo provvisorio di arbitrato è diventato effettivo dallo scorso 30 aprile e sarà applicato alle eventuali controversie commerciali che dovessero sorgere tra gli stati che hanno sottoscritto l’accordo stesso (in attesa che il canonico Appellate Body del WTO possa essere reintegrato con la nomina di nuovi giudici, da tempo ostacolata dagli USA).

Si tratta di un punto cruciale a garanzia di un sistema riformato del commercio internazionale, fondato su un insieme di regole che impedisca invece la giungla della concorrenza sleale, della guerra dei dazi doganali, del protezionismo economico, delle pratiche di trasferimento illecito di tecnologia. E, soprattutto, è un’iniziativa che (anche alla luce delle dimissioni anticipate del Direttore Generale del WTO, il diplomatico brasiliano Roberto Azevedo, che solleciteranno un dibattito sul futuro dell’organizzazione) potrebbe aprire la strada ad una collaborazione internazionale più ampia ed ambiziosa per una nuova governance globale del commercio internazionale oltre il ventennale esercizio, sinora incompiuto, dei Doha Rounds del WTO, con l’obiettivo non solo di riattivare strumenti di arbitrato indipendente, ma anche di recuperare quella essenziale funzione normativa rappresentata da possibili nuovi accordi commerciali multilaterali ad efficacia globale.

In attesa di verificare se sarà possibile o meno dare forma nel prossimo futuro ad una nuova governance globale sul commercio, Europea e America Latina hanno capito già da tempo quanto sia importante rafforzare intanto una rete di intese commerciali bilaterali e bi-regionali attraverso strumenti di nuova generazione come gli accordi di associazione, che implicano capitoli negoziali non solo sul commercio, ma anche sul partenariato politico, economico e di cooperazione.

Per questo negli ultimi anni, l’Unione Europea ha negoziato importanti accordi di associazione con Messico, Cile e coi paesi del Mercosur.

Innanzitutto, con il Messico – il primo partner commerciale dell'UE in America Latina, con scambi bilaterali di merci per un valore di 66 miliardi di euro e scambi di servizi per un valore di altri 19 miliardi di euro – è stato raggiunto il 21 aprile 2018 l’accordo di principio sul capitolo commerciale nel negoziato per la modernizzazione dell’EU-Mexico Global Agreement del 1997. L’accordo prevede non solo l’abbattimento per il 99% delle tariffe doganali tra UE e Messico, con un risparmio annuale in dazi non dovuti pari a 100 milioni di euro, ma anche una serie di impegni specifici per la promozione dei diritti dei lavoratori, l’attuazione degli accordi di Parigi sul clima, impegni concreti in materia di diritti umani, lotta alla corruzione e al riciclaggio di denaro. Lo scorso 28 aprile 2020 è stato concluso il negoziato sull’intero capitolo commerciale, avendo risolto anche l’ultimo punto ancora pendente relativo all’accesso al mercato degli appalti pubblici di livello decentrato in Messico. Ora, dopo la revisione legale, il testo dell’accordo sarà trasmesso, sul fronte europeo, al Consiglio e al Parlamento europeo per la sua approvazione.

Con il Cile – per cui l’Unione Europea rappresenta il terzo partner commerciale più importante dopo Cina e USA – i negoziati per la modernizzazione dell’Accordo di Associazione UE-Cile del 2002 sono iniziati a novembre 2017, giunti al settimo round e ormai avviati verso un esito positivo.

Ma non c’è dubbio che il traguardo più importante è stato quello raggiunto tra Unione Europea e paesi del Mercosur (Argentina, Brasile, Paraguay, Uruguay) con l’intesa politica del 28 giugno 2019 sul capitolo commerciale dell’Accordo di Associazione  in negoziazione dal 2000. L’obiettivo è dare vita all’area di libero scambio più grande che sia stata mai creata dall’UE e che includerà una popolazione complessiva di 780 milioni di persone.

L’accordo prevede l’abbattimento del 91% dei dazi sui prodotti europei esportati in America Latina, con un risparmio pari a 4 miliardi di euro l’anno per le imprese UE grazie a minori tariffe doganali, a fronte di uno scambio commerciale tra le due regioni che già oggi è pari a 88 miliardi di euro in beni e a 34 miliardi di euro in servizi all’anno. Allo stesso tempo, sono di estrema rilevanza sia l’impegno dei paesi Mercosur ad istituire garanzie legali per proteggere 357 prodotti alimentari europei di alta qualità con indicazioni di origine geografica, sia le clausole comuni per la piena attuazione degli accordi di Parigi sul clima, oltreché quelle su sviluppo sostenibile, conservazione delle foreste e diritti dei lavoratori.

Superata la revisione legale dei testi dell’accordo, si passerà a breve alla complessa fase di valutazione, conclusione e successiva ratifica da parte degli Stati membri UE e del Parlamento europeo (così come dei paesi Mercosur). E sul fronte europeo, se l’ambizione della prossima presidenza di turno del Consiglio UE che sarà detenuta dalla Germania da luglio a dicembre 2020 è quella di riuscire a concludere e approvare l’accordo UE-Mercosur, forti saranno le opposizioni che dovranno essere superate su entrambe le sponde dell’Atlantico, resistenze già presenti in passato e certamente accentuatesi in questi ultimi mesi in chiave protezionistica alla luce dei pesanti effetti economici della pandemia da COVID-19.

Sul fronte latinoamericano preoccupano in particolare, e per ragioni diverse, il Brasile di Jair Bolsonaro e l’Argentina del nuovo Presidente Alberto Fernández. Se da un lato Bolsonaro, inizialmente freddo sulla conclusione del negoziato con l’UE, sarebbe in realtà guardato con particolare scetticismo da diversi paesi europei, a partire dalla Francia, per la sua scarsa credibilità nel dare seguito agli impegni previsti dal futuro Accordo di Associazione sul contrasto ai cambiamenti climatici e sulla tutela dell’integrità dell’ecosistema della foresta amazzonica; dall’altro lato l’Argentina peronista di Fernández appare particolarmente focalizzata sulla necessità di scongiurare il nono default e il conseguente drammatico impatto finanziario, economico e sociale, al punto da annunciare un suo disimpegno rispetto a tutti i futuri negoziati del Mercosur, a partire da quelli con Corea del Sud, Canada, India, Libano e Singapore (riuscendo tuttavia, almeno per ora, a non mettere in discussione il suo impegno nel negoziato con l’Unione Europea).

Sul fronte europeo, diversi paesi hanno già espresso pubblicamente forti perplessità o esplicite contrarietà, a partire da Francia, Irlanda e Austria. In generale, si faranno sentire diffusamente, tanto più in una fase di pesante recessione economica, tutte le preoccupazioni corporative e le tentazioni protezionistiche rispetto all’impatto prodotto dall’eliminazione delle tariffe doganali su alcuni comparti produttivi nazionali.

I prossimi non saranno dunque passaggi politici facili ed è assai concreto il rischio di uno stallo o di un processo di ratifica lento e faticoso, come e più di quanto avvenuto negli anni scorsi con l’accordo economico e commerciale globale (CETA) tra UE e Canada.

Sarà per questo necessario nei prossimi mesi in Europa un impegno politico attivo e determinato dei governi, dei parlamenti europeo e nazionali, così come di tutte le forze politiche e sociali più sensibili al tema affinché si possano concludere e rendere operativi i nuovi accordi di associazione  con Mercosur, Messico e Cile.

Tre in particolare sono le ragioni, anche molto concrete, che dovrebbero incoraggiare l’Europa in questa direzione.

Innanzitutto, vi sono ragioni di natura strettamente economica: sarebbe molto rilevante e positivo l’effetto anti-ciclico di un commercio internazionale rivitalizzato e libero da barriere asimmetriche, in particolare per quelle economie manifatturiere che in Europa basano la loro crescita in misura significativa sulle esportazioni, a partire da Italia e Germania.

La seconda ragione è di natura più geopolitica: se l’America Latina sbaglierebbe a non cogliere le opportunità di sviluppo economico e commerciale di cui beneficerebbe da un accesso privilegiato al mercato europeo, a sua volta l’Europa non dovrà sottostimare il suo interesse economico e politico strategico a coltivare un rapporto preferenziale con la regione latinoamericana, che è invece da tempo oggetto delle attenzioni e delle pretese egemoniche di altre potenze, dagli Stati Uniti, con il nuovo Trattato di libero scambio con Messico e Canada (UMSCA) ratificato a dicembre 2019; alla Cina, con il suo attivismo nel rapporto economico-commerciale con i paesi latinoamericani della Pacific Alliance, oltreché con l’ambizioso Trattato di libero scambio del Pacifico, il Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership (CPTPP) concluso nel 2018 insieme, tra gli altri, a Cile, Messico e Perù, nella nuova versione del TPP che ha visto la luce a seguito dell’uscita degli USA di Trump.

Infine, la terza ed ultima ragione ha a che fare con la globalizzazione di nuova generazione che prenderà forma già nei mesi a venire e con l’opportunità, in questo contesto, di fare di questi accordi bilaterali e bi-regionali dei tasselli per nulla secondari di una più ampia alleanza multilaterale tra Europa e America Latina che lavori a promuovere in modo concreto e credibile, insieme ad altri attori internazionali, un’agenda globale per lo sviluppo sostenibile e una nuova governance comune per un commercio più libero ed equo.

Enrico Petrocelli

Responsabile per le relazioni con l’America Latina e i Caraibi nel Gabinetto dell’ex Alto Rappresentante dell’Unione per gli Affari Esteri e la Politica di Sicurezza e Vice Presidente della Commissione Europea Federica Mogherini

Questo articolo è disponibile anche in: ES